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    薛茂云:法律賦權 助力職業教育再揚帆起航 ——新《職業教育法》解讀

    來源:江蘇經貿職業技術學院作者:薛茂云發布:2022-04-23 23:11分享:
    作者簡介:江蘇經貿職業技術學院校長、江蘇省高等教育學會高職教育研究會理事長、江蘇現代職業教育研究院院長薛茂云教授



         420日,十三屆全國人大常委會第三十四次會議表決通過了新修訂的《職業教育法》,將于202251日起施行。這是《職業教育法》制定近26年來的首次大修。新《職業教育法》明確了職業教育在社會主義現代化建設和整個國民教育體系中的重要地位作用,創新了職業教育體系和類型定位,明確和解決了職業教育發展中的一系列重大問題,更接地氣,更貼近職業教育的實際,可操作性更強,為職業教育發展帶來了暖暖春風和強勁動力。

        《職業教育法》修訂曲曲折折、反反復復,凝聚了我國幾代職教人的心血和長期實踐探索的成果,依靠我國黨政有關領導和全社會熱心職業教育人士長期共同努力,來之不易,體現了大國智慧和制度創新。

    一、創新與突破

        新《職業教育法》圍繞類型教育定位、確立法律地位,統籌設計職業教育法律制度體系;圍繞體制機制、破解難點問題,增強職業教育適應性;圍繞改革發展實踐、固化創新成果,將職業教育改革實踐轉化為法律規范。

    1.明確了職業教育作為一種教育類型的法律地位

        “職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”。職業教育與普通教育僅有教育類型不同,而沒有教育層次區別;二者法律地位同等重要,而沒有高低貴賤之分。職業教育“低人一等”的社會認知將被顛覆,必將進一步增強職業教育的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信,使得職業教育供給能力和職業教育生態勢能得以有效釋放。

    2.明確了本科及以上層次職業教育的法律地位

        “高等職業學校教育包括本科及以上教育層次”,同時還賦予了職業本科學校授予學位的權力,打破了職業教育止步于??平逃摹疤旎ò濉?,改變了職業教育“斷頭”“終結”的命運,為本科以及更高層次職業教育發展奠定了法治基礎。長期以來,本科及以上層次職業教育缺位、體系生態鏈條斷裂,使得職業教育難以適應經濟建設新格局和產業變革新布局,難以適應時代發展和技術迭代對高層次技術技能人才的強烈需求。新《職業教育法》確立職業本科教育的法律地位,是推進教育供給側改革、順應世界教育發展潮流的歷史必然,也是科技革命、經濟轉型、社會發展、大國博弈的戰略抉擇,必將成為扭轉職業教育社會地位的重大工程,必將成為習近平總書記對職業教育“大有可為”殷切期盼轉化為職業教育“大有作為”的重要路徑。

    3.明確了現代職業教育體系框架

        《職業教育法》從2008年提出并開始修法工作,迄今已14個年頭,修訂過程一波三折,造成修法過程曲折的原因主要是職業教育牽涉到社會面比較廣,涉及教育、產業、財政、稅收等方方面面,協調溝通的復雜程度和難度非常大。新《職業教育法》在綜合統籌各方利益的基礎上,明確了產業發展與職業教育、職業學校教育與職業培訓、職業教育與普通教育、職業教育與終身教育以及不同層級職業教育之間的協作關系,構建了現代職業教育體系基本框架。調動企業參與辦學積極性,逐步建立產教深度融合、校企合作的跨界體系;完善職業教育內部不同層次結構之間縱向貫通的學校學歷教育體系;普通高等學??梢詫嵤└叩嚷殬I教育,構建職業教育與普通教育之間融通協調發展的教育體系;建立健全各級各類學校教育與職業培訓學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累和轉換機制,推進職業教育國家學分銀行建設,促進職業教育與普通教育的學習成果融通互認;建立健全多維立體、多方聯動、多方合力、跨界融合、服務全民終身學習的現代職業教育體系。

    4.明確了職業教育多元辦學格局

        近年來,政府出臺若干文件鼓勵企業參與職業教育辦學,調動企業參與舉辦職業教育的積極性,但對企業如何成為重要辦學主體尚未進行詳細規定與部署,重要辦學主體地位的涵義是什么,企業參與職業教育的責權利如何界定,企業與職業院校辦學的邊界如何劃分,企業重要辦學主體地位如何實現等一系列問題尚未解決。新《職業教育法》明確了企業作為職業教育辦學主體的法律地位,推動企業深度參與職業教育,細化了政府、社會、行業、企業、學校不同主體舉辦職業教育的法定職責,增強了職業教育發展的向心力、凝聚力。國家鼓勵發展多種層次和形式的職業教育,推進多元辦學,支持社會力量廣泛、平等參與職業教育,企業可以利用資本、技術、知識、設施、設備、場地和管理等要素,舉辦或者聯合舉辦職業學校、職業培訓機構。對深度參與產教融合、校企合作,在提升技術技能人才培養質量、促進就業中發揮重要主體作用的企業,按照規定給予獎勵;對符合條件認定為產教融合型企業的,按照規定給予金融、財政、土地等支持,落實教育費附加、地方教育附加減免及其他稅費優惠。此外,國務院建立職業教育工作協調機制,統籌協調全國職業教育工作。職業教育形成了政府統籌、分級管理、地方為主、行業指導、校企合作、社會參與的多元辦學與治理的局面。

    5.明確了構建技能型社會的法律基礎

        目前,我國人力資源市場高級技術技能人才的需求和供給呈倒掛的尷尬現象,高級技術技能人才需求與供給比為1.91,技術工程師、高級技師崗位需求與求職人數比為2.0112.39:1,高級技術技能人才占技能人才總量的28%,高層次技術技能人才短缺已成為制約經濟社會發展的主要瓶頸。高校擴招使得學歷通貨膨脹越來越明顯,畢業生就業壓力異常嚴峻;中國的人口出生率在逐年下降,而人口老齡化程度越來越高,勞動力平均年齡38.8歲,亟待通過職業教育和技能培訓,將有限的勞動力資源轉化為增值的人力資源。新《職業教育法》開宗明義明確了“建設教育強國、人力資源強國和技能型社會”“提高技術技能人才社會地位和待遇,弘揚勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代風尚”。我國職業教育發展面臨的環境已經發生了巨大改變,社會各界對職業教育的認識也發生了質的改變,職業教育對社會經濟重要支撐作用的重要性已經得到共識。構建技能型社會達成了從重視學歷向重視貢獻、重視能力的社會共識,有利于提升學生、家長、社會對職業教育的認可度。

    6.明確職業學校發展自主權

        長期以來自上而下的管理體制,形成了政府絕對權威與學校話語權式微的“強政府”與“弱學?!钡闹卫砟J?,政府主導的行政化發展邏輯得以不斷延續和強化。新《職業教育法》立足經濟社會發展需要和技術技能人才成長規律,推動內生性深度改革發展和內涵提升,辦出特色、辦出水平,提高職業教育供給能力和質量?!皩?茖哟胃叩嚷殬I學校設置可以實施本科層次的職業教育”“中等職業學校與高等職業學校教育的貫通招生和培養”“高等職業學校采取文化素質與職業技能相結合的考核方式招收學生”,國家逐步建立符合職業教育特點的考試招生制度,對“技能+理論”的職教高考制度進行頂層設計,將成為高等職業教育招生,尤其是職業本科學校招生的主渠道,形成職業教育“中--本一體化”培養模式。

    7.明確職業學校學生享有平等機會的法律地位

        受教育按照分數高低篩選機制的影響,進入職業教育的學生都是在不同類型考試中,分數相對比較低的學生,職業教育被打上了“落榜生集中營”“二流甚至是不入流教育”的烙印,職業學校畢業生在就業、考公、考編中屢遭歧視。為確保職業學校學生享受平等機會的法律權利,新《職業教育法》明確“職業學校學生在升學、就業、職業發展等方面與同層次普通學校學生享有平等機會”“高等職業學校和實施職業教育的普通高等學校應當在招生計劃中確定相應比例或者采取單獨考試辦法,專門招收職業學校畢業生”“創造公平就業環境”“可以適當降低學歷要求”,拓展了職業學校學生未來發展空間,讓一技之長香起來。為進一步保護學生權益,明確了學生實習期間的權利,“按照規定享受休息休假、獲得勞動安全衛生保護、參加相關保險、接受職業技能指導”“給予適當的勞動報酬”。

        此外,“高素質技術技能人才”“中國特色學徒制”“產教融合型企業”“學分銀行”“鼓勵有條件的職業教育機構赴境外辦學”等職業教育實踐發展中重大創新成果都一并寫入新《職業教育法》,上升至法律層面,得以固化和進一步推廣。

    二、行動與落實

        新《職業教育法》的發布以及系列政策紅利不斷聚集和釋放,為職業教育改革發展注入了強勁動力,有利于依法保障職業學校財政投入,完善辦學設施和條件,明確企業辦學主體責任,健全現代職業教育體系,暢通職業教育與普通教育融通銜接機制,清除職業教育歧視性政策,推動職業教育高質量發展,有利于構建良性教育生態體系,有利于重塑職業教育的社會共識,有利于提升職業教育的社會認可度,扭轉職業教育低人一等的刻板印象。一切結果都是行動的累積,法律的執行與落實至關重要。

    1.認真深入學習新《職業教育法》

        我國職業教育從理論到實踐都積累了豐富的經驗,取得了巨大成績,迫切需要通過法定程序轉化為法律規范;在學習別國經驗與本土化的碰撞與融合中,逐步形成了中國特色職業教育體系;提高職業教育質量,為不同稟賦的學生提供適合的教育,提供更多的受教育選擇,從而緩解教育軍備競賽及社會焦慮情緒。

        政府、企業、行業、學校、社會應深入了解職業教育發展的歷史與現實,深刻領悟職業教育的重要地位和對提高人民技術技能、促進人的全面發展、增強中華民族創新創造活力、實現中華民族偉大復興的決定性意義,深刻領悟習近平總書記關于職業教育的重要論述轉化為法律剛性約束和制度規范的內涵,深刻領悟法律修訂對多樣化人才培養、技術技能傳承、促進就業創業的重要性,深刻領悟職業教育在全面建設社會主義現代化國家新征程中、在百年未有之大變局中的責任擔當與歷史使命。

    2.推進職業本科教育擴容提質

        按照國家部署,將推動一批優質高水平高職院校舉辦職業本科教育,力爭讓更多職業學校畢業生接受高質量職業本科教育,力爭到2025年,職業本科教育招生規模不低于高等職業教育招生規模的10%?,F有32所職業本科學校中僅有10所公辦學校,無論從數量還是從質量都與社會發展迫切強勁需求之間存在非常大的差距。尤其是江蘇省現有高等職業院校90所,職業本科學校僅有1所,與江蘇建設高等教育強省的目標要求相比仍有差距,與江蘇經濟社會發展現狀以及目標定位不相匹配,迫切需要在本科層次職業教育供給側進一步提質培優、擴容增量。政府應堅持高起點、高標準、高門檻發展職業本科教育,應從最有基礎、最有條件、最有實力、最有影響的中國特色高水平高職學校中開展試點,穩步發展職業本科教育。遴選建設高水平職業本科教育示范學校,推進職業本科教育高質量發展。

    3.形成政府部門之間資源配置的帕累托最優

        整合政府資源,優化資源配置方式,打破條塊分割的利益壁壘,橫向上加強各職能部門之間的協調和統籌,形成職業教育發展的合力;縱向上明確中央政府和地方政府的政策邊界,實施權力負面清單,權力重心下放,將更多職業教育發展的財權和事權下放至地方,落實地方政府管理權限和責任,因地制宜,使地方采取更切合實際、更具有針對性的舉措,調動地方政府辦學積極性,提升地方政府政策執行效能。中央通過法律法規和政策引導、總體規劃、稅收金融、財政轉移支付等杠桿,加強對職業教育發展的統籌協調和分類指導,保障資源供給,優化職業教育發展環境;教育行政部門具體負責職業教育規劃、監督與管理,發改委致力于教育職業產教融合發展,促進社會力量參與辦學,統籌處理好教育行政部門和其他業務部門的關系,進行頂層綜合全局設計,加強各職能部門綜合性和系統性政策的研制,充分發揮國務院和各省級職業教育工作聯席會議的作用,跨部門統籌協調,形成職業教育改革發展強勁合力。地方政府作為教育政策執行者,適時制定具有地方特色的職業教育發展政策和財政支持體系,統籌規劃經費投入、資源配置、人才隊伍建設,發揮好職業教育辦學“規劃者”與“服務者”的角色,優化職業教育發展的制度供給和政策體系。

    4.努力打造多元共治治理體系

        職業教育發展面臨著政府、行業企業、社會、家長等多個維度的利益訴求與政府集中管制、社會、市場主體參與不足的多重矛盾。政府職能轉變、權力下放的前提是優化政府職責體系,合理分配各部門權力與責任,推進政府權力清單、責任清單和負面清單制度,通過提供財政支持、執行制度規范、實施監管、營造良好社會氛圍,引導協調各主體參與職業院校辦學,統籌各方利益和訴求,行業企業、社會組織作為治理的共治主體,發揮各自資源優勢彌補政府治理的不足,建立職業教育發展利益相關者協同伙伴關系,在平等協商基礎上展開合作,保障治理主體之間合作共治,建立科學的決策和評估機制,提高治理效率和效能。

    5.完善財政投入保障機制

        財政投入與職業教育貢獻的不匹配限制了職業教育內涵質量和供給效能提升。高等職業教育的招生數占到高等教育的55%以上,而高職所獲得的財政直接投入只占整個高等教育的19.7%;中等職業教育在校生數占高中階段教育的41.7%,財政經費投入占34%。新《職業教育法》明確,國家優化教育經費支出結構,使職業教育經費投入與職業教育發展需求相適應,鼓勵通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金。職業教育發展已進入提質培優、高質量發展階段,迫切需要中央政府加大職業教育經費投入,尤其是引導地方政府落實統籌職業教育發展的主體責任,推進職業教育教學質量提升和辦學效益的提高。中央、省級及地方政府應完善經費長效穩定保障機制,加大財政支持力度,確保新增財政性教育經費投入向職業教育傾斜,探索建立基本保障+發展專項+績效獎勵的財政撥款制度。

    6.健全法律執行配套體系

        加強職業教育事業發展的頂層設計,及時根據經濟社會發展需要制訂和修改相關配套法律法規,增強法律的權威性和強制性,發揮對職業教育發展的指導作用;鼓勵地方政府制定實施規則,增強操作性和執行性;職業教育發展的利好政策或規定適時上升至法律層面,保障職業教育發展的規范化、法制化,提高法律法規的執行效能。職業教育集團化辦學、混合所有制、產教融合項目、“1+X”證書制度等的有力推進,需要有系統制度體系作為支撐,需要國家資格框架、國家職業標準、專業教學標準、師資培養、產學合作的制度化建設等基本制度建設提供強有力的制度保障。

        “踏浪前行力正勁,不負韶華爭朝夕”。法律賦權,為職業教育提質培優保駕護航;技術賦能,讓每個人都有人生出彩的機會。在新修訂的《職業教育法》和政策利好推動下,職業教育前途廣闊、大有可為,未來可期、必將大有作為,綻放別樣光芒,發揮不可替代作用。

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